Hacia un mayor intervencionismo
y direccionalidad en las políticas
de desarrollo rural: el ejemplo vasco
(España)
Juan Cruz Alberdi Collantes
Universidad del País Vasco, España
DOI: 10.4422/ager.2023.01
Páginas: 5-38
ager
Revista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural
Journal of Depopulation and Rural Development Studies
Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural:
el ejemplo vasco (España)
Ideas clave:
1. Hay comunidades rurales que, no perdiendo población, están desestructuradas.
2. El modelo actual de desarrollo rural está agotado.
3. Las nuevas propuestas son más direccionalistas y menos participativas.
4. Al no implicar a la población local, no se prevén unos resultados significativos.
Resumen: Son muchas las comunidades rurales que se enfrentan a un nuevo contexto marcado por
la despoblación, hasta el punto de situarlas al borde de su abandono. Otras, por razones diferentes, también
afrontan un proceso de desestructuración. Las zonas rurales vascas quedan a expensas de un medio urbano
que aporta a estos territorios una función exclusivamente residencial. La aprobación de la nueva ley de des-
arrollo rural se encuadra en la necesidad de aplicar un modelo de intervención que tenga en cuenta la situa-
ción que atraviesa. La investigación persigue el objetivo de valorar la conveniencia del modelo elegido. La
principal novedad estriba en el modelo de gobernanza público-privada que propone. Su responsabilidad
recae en un ente público, HAZI. La nueva ley premia la agilidad, intervención y utilidad sobre otros criterios
como participación, cogobernanza o direccionalidad partiendo de la base. Agentes locales e investigadores
consideran que la ley de desarrollo rural del País Vasco supone un retroceso respecto al marco legal anterior,
al dejar en evidencia la desconfianza sobre unos agentes rurales a los que se les impone la función de impul-
sar políticas establecidas de arriba abajo.
Palabras clave: Desarrollo rural, cogobernanza, política agraria, País Vasco.
Towards Greater Interventionism and Directionality in Rural Development Policies:
The Basque Example (Spain)
Highlights:
1. Rural communities disestablishment despite maintaining population
2. Exhaustion of the current framework for rural development
3. Bet on more directional and less participatory proposals
4. They are not shared or assumed decisions, they are not expected to be implemented
Abstract: Many rural communities are facing a new context marked by depopulation, being close
to abandonment. Others, for different reasons, are also facing a process of disestablishment. The Basque
rural areas are at the expense of an urban environment that gives preferently residential function. The
approval of the new rural development law is part of the need to apply an intervention model that takes
into account the current situation. The research pursues the objective of assessing the convenience of the
chosen model. The main novelty lies in the public-private governance model that it proposes. Its responsi-
bility falls to a public entity, HAZI. The new law rewards agility, intervention, and usefulness over other cri-
teria such as participation, cogovernance or directionality starting from the base. Local agents and
investigators consider that the rural development law of the Basque Country represents a setback with res-
pect to the previous legal framework, by revealing the distrust of rural agents who are imposed the function
of promoting policies established from top to bottom.
Keywords: Rural development, cogovernance, agrarian policy, Basque Country.
Enviado: 30 de junio de 2022
Devuelto para revisión: 1 de diciembre de 2022
Aceptado: 16 de diciembre de 2022
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Juan Cruz Alberdi Collantes
Cómo citar este artículo: Alberdi, J. C. (2023). Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad
en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España). AGER: Revista de Estudios sobre
Despoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (37), 5-38
https://doi.org/10.4422/ager.2023.01
Juan Cruz Alberdi Collantes. https://orcid.org/0000-0002-1109-4925
Correo electrónico: alberdi.juancruz@gmail.com
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
1. Introducción y objetivo de la investigación
Tras varias décadas de cierta estabilidad, los últimos años del recién estrenado
milenio apuntan a un nuevo contexto en muchas zonas rurales de España. Este esce-
nario viene marcado por la pérdida de población, acelerando ahora un proceso de des-
población y dejando muchas de estas zonas al borde de su abandono.
Las políticas implementadas no han sido válidas para hacer frente a un déficit
poblacional ya endémico. Dirigidas desde la Unión Europea, Collantes (2021) apunta a
dos razonamientos para justificar esta situación. El primero, hace referencia a que la
cuestión rural ha recibido una financiación escasa, poco proporcionada en relación
con la magnitud del desafío que suponía el fortalecimiento económico y social de las
comunidades rurales. El segundo, a que se ha tratado de un enfoque mal diseñado, en
el que las ayudas a los agricultores han absorbido la mayor parte de las acciones,
mientras aquellas que más podían beneficiar a capas más amplias de la sociedad rural,
como las orientadas al fomento de la diversificación económica o la mejora de la cali-
dad de vida, han quedado relegadas a un segundo plano.
El País Vasco es participe de la situación descrita, pero sólo relativamente. En
este territorio hay concejos en peligro de despoblamiento, pero son los menos
(Terreros, 2019; Porcal, 2021). La mejora de las infraestructuras ha reducido la distan-
cia con la cabecera comarcal y el espacio urbano, los municipios rurales han crecido
en población, las cifras de desempleo son reducidas y sus habitantes cuentan con
ofertas laborales en la proximidad.
Sin embargo, en este acercamiento las comunidades rurales han quedado muy
desestructuradas. La dependencia del medio urbano es muy elevada, faltan servicios
públicos y privados, el comercio que pervivía ha cerrado, no quedan agricultores y la
vida social de muchos concejos rurales ha desaparecido. El resultado es un medio
social muy atenuado a favor de un espacio dormitorio, de baja densidad, con un pro-
ceso de desestructuración rural muy rápido acelerado estas dos últimas décadas (Ainz
y González, 2016)
El origen de la nueva ley de desarrollo rural del País Vasco (LDR), aprobada en mayo
de 2022, hemos de encuadrarlo en la preocupación que genera la desestructuración de su
medio, un documento con el que este territorio pretende adecuar su estructura organiza-
tiva a los nuevos retos y demandas a los que se enfrenta ahora su medio rural.
La materialización de la propuesta se fundamenta en la necesidad de reforzar
la coordinación entre los diferentes departamentos que pueden intervenir en el des-
arrollo rural. Aspira a ser ágil y práctica, y para ello propone, mediante objetivos, direc-
cionar una política en la que todas las estructuras con capacidad de actuación se
alineen en su consecución, desde las comunitarias hasta las comarcales.
El País Vasco ya contaba con un marco legal anterior, aprobado en 1998, cuyo
objeto era el de definir los objetivos que debían orientar las actuaciones de las admi-
nistraciones públicas en materia de desarrollo rural. Ese modelo es ahora, al menos
parcialmente, descartado para primar un patrón que nace con el objeto de ser más
operativo y, aunque no sea reconocido abiertamente, más intervencionista. ¿Es una
decisión adecuada?
El objetivo prioritario de esta investigación es, precisamente, valorar la conve-
niencia de la decisión tomada. Ello requiere responder a toda una serie de interrogan-
tes que agrupamos en tres categorías diferenciadas:
1. En función del territorio en estudio, ¿se enfrenta realmente el País Vasco a
nuevos retos y necesidades que justifiquen un cambio legislativo?, ¿se jus-
tifica la implementación de una nueva gobernanza como medio de hacer
frente a los desafíos que ha de afrontar ahora este medio?, ¿es una pro-
puesta compartida por la sociedad rural vasca?
2. Respecto al patrón legislativo y de gobernanza elegido, ¿es un modelo que
aborda realmente las necesidades del medio rural?, ¿propone un sistema de
organización novedoso o es una continuación de una estructura anterior
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Juan Cruz Alberdi Collantes
que, por falta de impulso, no funcionó?, ¿es un modelo participativo, que
cumple con la filosofía de cogobernanza propuesta desde la Unión Europea?
3. En relación a la extensión del modelo propuesto a otras comunidades o
territorios, ¿responde el medio rural a una realidad más extensa o es más
bien un modelo propio de espacios sometidos a fuerte presión urbana?, ¿son
adecuadas las propuestas de mayor agilidad para otros territorios?, ¿es ade-
cuado el papel aportado a los entes locales en este documento para otros
territorios?
Solventar estas cuestiones contribuirá a valorar la conveniencia del modelo de
intervención planteado en un momento en el que la política de desarrollo del medio
rural está necesitada de propuestas de intervención y de gobernanza novedosas.
2. Estado de la cuestión
La discusión sobre el modelo de desarrollo que ha de guiar al País Vasco los pró-
ximos años se enmarca en un doble debate. Por un lado, en la problemática originada
por el envejecimiento y la pérdida de población de muchas regiones españolas. Por
otro, en la desestructuración que un territorio rural próximo al medio urbano está
sufriendo.
2.1. La experiencia en desarrollo rural en España como modo
de proceder
El éxodo rural-urbano fue la principal razón de la contracción demográfica de
las zonas rurales, aunque desde finales del siglo XX, como señalan Pinilla y Sáez (2021)
ha sido el crecimiento natural negativo el que más importancia ha tenido en ella.
Como consecuencia del abandono del medio rural por contingentes tan importantes
de personas situadas en las edades reproductivas, especialmente mujeres, estos terri-
torios han alcanzado un grado de envejecimiento muy superior al ya de por sí habi-
tualmente elevado en los países desarrollados. Los crecimientos vegetativos negativos
han conducido, aun en ausencia de migraciones de salida importantes, a que conti-
nuara la dinámica de descenso de la población en muchas zonas rurales.
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
La problemática originada por la despoblación e, incluso, por la supervivencia
de los espacios rurales, no está pasando desapercibida (Collantes, 2020; Moyano,
2020). En la actualidad existe un intenso debate, político y social, sobre las políticas
que deben desarrollarse frente a los desequilibrios territoriales y, en especial, frente a
la despoblación rural. La pérdida del capital humano de los más emprendedores les
resta dinamismo y las decisiones de inversión o emprendimiento se ven reducidas
como consecuencia de las bajas expectativas existentes (Pinilla y Sáez, 2021). El
declive demográfico contribuye al declive económico de estos territorios.
Siendo conscientes de las dificultades, son muchas las investigaciones que tratan
de aportar su granito de arena en la consecución de políticas de actuación que permitan
hacer frente a la desestructuración de muchos de los espacios rurales españoles. Aun a
costa de simplificar demasiado, recogemos a continuación aquellos aspectos que la
mayoría de los investigadores consideran indispensables para guiar la intervención en el
progreso de los territorios rurales españoles, entre los que destacamos las aportaciones
de Valeroa y López (2019), Cejudo y Navarro (2019), Salas y Ros (2021) y especialmente
válidas para obtener una visión global monografías que han recogido desde distintas
ópticas la visión de diferentes investigadores (López y Pinilla, 2021).
• Estrategia conjunta y equilibrada y desde una perspectiva territorial.
Abordar las políticas de desarrollo rural con conocimiento de causa, con una
mentalidad abierta, proponiendo planteamientos que sean holísticos, inte-
grales e interdisciplinares, es decir, que estén enfocados desde tres perspec-
tivas complementarias: económica, política y socio-comunitaria.
• La variable principal de la estrategia: promover la competitividad de los
territorios. Ha de ser transversal y dirigida a impulsar el talento y el compro-
miso colectivo. Se propone primar la cultura creativa, emprendedora, inclu-
siva y apoyada en una atmósfera local.
• Beneficiario de la estrategia, la población local. Las políticas han de estar
dirigidas a las personas, primando el arraigo, la vinculación con la comuni-
dad, la pertenencia y promoviendo un sentimiento de participación y com-
promiso. Los investigadores apuestan claramente por impulsar un enfoque
ascendente.
• La construcción de capital social y relacional ha de ser un referente primor-
dial. Construir espacios de encuentro, tomar decisiones colectivas, impulsar
una cultura crítica y participativa con una mirada enraizada en el territorio.
Estas acciones han de estar facilitadas por las instituciones públicas, que
han de contribuir a invertir más en personas y equipos.
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• Apoyarse en el marco institucional vigente, dando principal relieve a los
órganos y agencias de desarrollo local como principales referentes partici-
pativos y conocedores del territorio. En este sentido algunos investigadores
apuntan la conveniencia de no arrinconar el enfoque Leader, programa que
ha sido capaz de crear una red de acción local.
Los Grupos de Acción Local (GAL) adquieren un lugar prioritario en el diseño de
las políticas de promoción rural, especialmente desde la puesta en marcha de la inicia-
tiva Leader como experiencia piloto de estrategias locales en zonas rurales para integrar
a los interlocutores sociales del territorio en una estructura organizativa encargada del
diseño, impulso y gestión de los programas de desarrollo (Tolón y Lastra, 2009).
La configuración de los GAL obligó a trabajar de forma mancomunada a muni-
cipios que con anterioridad nunca habían colaborado y a compartir planteamientos
con empresarios y otras fuerzas sociales. Los nuevos programas, al incluir nuevas
temáticas, abrieron una perspectiva más amplia y consiguieron aglutinar a agentes
sociales más allá de los propios de los medios agrarios.
No todos los aspectos desarrollados dieron los frutos esperados. Son varios los
errores que diferentes investigadores apuntan como propios de la dinámica de desarrollo
rural iniciada (Esparcia et al., 2000; Rosell y Viladomiu, 2013), entre los que destacan la
dependencia económica hacia recursos externos de otras administraciones, el riesgo de
que las estrategias de desarrollo local acaben cayendo en el clientelismo político, el pro-
ceder a un reparto territorial equitativo de las ayudas por la necesidad de complacer a
todos los municipios, o la de convertirse en grupos-ventanilla frente a grupos-animado-
res como consecuencia de primar la vertiente de reparto de ayudas.
En un contexto como el actual, en el que se plantea la propia supervivencia de
muchos de los espacios rurales producto de la despoblación, surge la cuestión sobre el
papel que pueden jugar el desarrollo rural en general, y los GAL en particular, en el
diseño e implementación de políticas eficaces para las áreas rurales aquejadas de pro-
cesos de despoblamiento intensos y con consecuencias sociales, económicas y territo-
riales especialmente graves. Es evidente que estos grupos deben de ir más allá que el
mero reparto de las ayudas, deben jugar un papel mucho más activo (Nieto y
Cárdenas, 2015; Esparcia et al., 2016; Sáez, 2021).
Con todas sus limitaciones y problemas, se ha creado durante estas décadas una
red de GAL que debería seguir cumpliendo el importante papel de guiar a las adminis-
traciones en la definición de estrategias comarcales de desarrollo, como bien apuntan
la mayoría de los investigadores. Por desgracia, la nueva generación de políticas que
está tomando forma en España parece prescindir de este legado. Las nuevas políticas
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
nacionales parecen ignorar la escala comarcal como ámbito de actuación y a los GAL
como socios para la cogobernanza del desarrollo rural (Collantes, 2021).
2.2. Desestructuración territorial y un modelo de promoción rural
fallido, en el origen de la nueva LDR del País Vasco
A lo largo del año 2021 se ha procedido a realizar la Evaluación de los
Programas de Desarrollo Rural Comarcales del periodo 2015-2020, trabajo realizado
por CDI Consultores, con la participación de las Asociaciones de Desarrollo Rural
(ADR), Gobierno Vasco, Diputaciones y HAZI, entidad jurídica dependiente del
Gobierno Vasco. En dicha evaluación se realiza un estudio del contexto socioeconó-
mico de las zonas rurales del País Vasco, comarca por comarca, con el objeto de cono-
cer sus principales características en términos de demografía, actividad económica,
empleo y servicios a la población.
Los indicadores poblacionales revelan una evolución similar a la observada en el
conjunto del territorio o, incluso, algo más positiva (mayor crecimiento, menor enveje-
cimiento…). Los socioeconómicos, como la renta personal, la tasa de empleo, el desem-
pleo e incluso la distribución del empleo por sectores económicos, muestran unos
resultados y evolución similares a los del País Vasco. Otros estudios, centrados en los
municipios de menor población, confirman los resultados obtenidos (Gaindegia, 2018).
La dicotomía que a menudo se establece entre medio rural y urbano queda
diluida en el caso vasco. El habitante rural participa de una dinámica común en la que
la situación que atraviesa la cabecera comarcal o la ciudad irradia a su territorio inme-
diato. El medio rural vasco se diferencia del urbano por estar organizado por un pobla-
miento disperso o en pequeños núcleos rurales, pero ni la dinámica poblacional, ni el
empleo, ni la renta personal muestran diferencias significativas. Se vive en el campo,
pero se trabaja en la ciudad. Estamos, por tanto, ante un medio rural peculiar, un espa-
cio en el que la influencia de la ciudad es palpable en todo su territorio.
A propósito de la presentación del Anteproyecto de Ley de Desarrollo Rural, la
Federación de ADR de Euskadi, Meneko (2021), recoge otra visión sobre la situación
que atraviesan estos territorios. Les preocupa la desagrarización que se está produ-
ciendo en todas las comarcas, mientras las políticas y actuaciones orientadas al medio
rural se han realizado desde un punto de vista urbano. El enfoque sobre la ordenación
urbana no ha permitido que el medio rural pueda desarrollarse de forma equilibrada,
que las nuevas generaciones se asienten en él y los jóvenes del medio rural, simple-
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mente, se van a la ciudad, situación compartida también en otros territorios (Jiménez,
2014; Molinero, 2016).
Solicitan una visión más amplia y equilibrada del medio rural: promoción de
explotaciones, políticas y ayudas para la restauración y gestión sostenible de los bos-
ques, abastecimiento de infraestructuras, desarrollo de la política de vivienda, facilitar
el cuidado de las personas mayores, proponer actividades que puedan facilitar la
movilidad, etc. Consideran que el medio rural exige un proyecto integral, capaz de
adaptarse a las características de cada ámbito.
Las ADR, sin embargo, eran el instrumento sobre el que pilotaba buena parte de
la responsabilidad del desarrollo rural del País Vasco de 1998, una vez que el Gobierno
Vasco y las Diputaciones deciden llevar adelante una política de desarrollo específica
para las zonas rurales y fundamentada en las posibilidades y responsabilidades que
cada administración tenía (Malagón, 2012; Galdós y Ruiz, 2016).
Dos décadas después del inicio de los primeros programas de desarrollo rural ni
se ha conseguido implicar a administraciones ni departamentos diferentes del ámbito
agrario, ni las entidades de colaboración e intervención diseñadas han iniciado su
andadura. Permanece el interés y la ayuda económica de la administración sectorial,
la organización comarcal, la coordinación territorial (HAZI) y los Planes de Desarrollo
Rural, pero la coordinación interadministrativa no se ha iniciado y la implicación
departamental no ha avanzado.
3. Metodología: informes, experiencias y opinio-
nes informales como métodos para valorar la
conveniencia de un modelo
La gestación de un nuevo patrón no surge de manera espontánea. Está prece-
dido de estudios, presentaciones, aportaciones, comparecencias, alegaciones… en los
que diferentes agentes aportan su visión sobre cómo ha de ser el desarrollo rural, ana-
lizan los aspectos que ha de abordar, proponen modelos de intervención y critican y
completan las propuestas oficiales. Es un momento rico en aportaciones que, sin
embargo, rara vez se publican.
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
Las fuentes preferentes de esta investigación van a ser informaciones no publi-
cadas, como actas, resúmenes de comparecencias, presentaciones… a las que hemos
acudido y/o que diferentes participantes nos han remitido para ejercer la evaluación
realizada en este trabajo. La mayoría cuenta con un enlace y pueden ser consultadas.
Las que no tienen esta opción pueden ser solicitadas al autor de la investigación.
Resaltamos las siguientes:
• Valoraciones individuales, preferentemente comparecencias realizadas en el
Parlamento Vasco por agentes sectoriales, entre otras, las realizadas por
representantes sectoriales y sindicatos agrarios, miembros de corporaciones
locales y gerentes y presidentes de ADR.
• Presentaciones a agentes rurales. La propuesta legal, antes de iniciar su pro-
ceso parlamentario, fue expuesta por parte de los responsables sectoriales a
un amplio espectro de agentes que trabajan en el medio rural.
• Valoraciones de las ADR. Se reúnen en varias ocasiones y consensuan un
documento de alegaciones que remiten al Gobierno Vasco y que se cita
como informe Meneko, al que incorporan un estudio jurídico propio y otro
más realizado por secretarios de entidades locales participantes (Garmendia,
2021).
• Evaluación de los PDR comarcales. Cada comarca evalúa anualmente su plan
de desarrollo rural y cada cinco años se realiza una valoración global, en la
que se exponen los resultados principales obtenidos por cada ADR y para el
conjunto del medio rural vasco.
• Plan Estratégico PAC Euskadi (2023-2027), contraste con las ADR. El docu-
mento es interno, no publicado, y es un ejercicio de intenciones respecto al
futuro funcionamiento del programa Leader.
No son estas, sin embargo, las únicas fuentes utilizadas, pero es a través de
estas fuentes no publicadas cómo podemos responder a muchos de los interrogantes
planteados. La valoración de los PDR recoge los retos actuales que afronta el medio
rural vasco, las aportaciones individuales de agentes rurales prioritarios dejan entrever
el carácter compartido de la propuesta legal, los estudios legislativos inciden en el
carácter de cogobernanza del proyecto, las actas de las reuniones de las ADR muestran
el grado de conformidad con el papel que se les aporta a los entes locales en las nue-
vas políticas rurales…
Si la consulta a fuentes no publicadas es la vía preferente para obtener infor-
mación, el contraste con los agentes de desarrollo rural (especialmente los responsa-
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Juan Cruz Alberdi Collantes
bles de las ADR) es la metodología priorizada para valorarla. El cotejo surge de la
entrevista informal, no estructurada, de una relación de confianza y un conocimiento
de causa adquirido durante años, de acostumbrar a compartir información y a solicitar
opinión (Folgueiras, 2016).
No pretendemos considerar nuestra aportación como verdad absoluta. Nuestras
reflexiones pueden y deben ser cuestionadas, aunque ello no quita fundamento ni sis-
tematicidad a nuestra investigación. Aquí se intenta poner de manifiesto un tipo de
interpretación y de análisis sobre la propuesta de un nuevo modelo de actuación y la
metodología a través de la que elegimos indagar sobre él, comprenderlo e interpre-
tarlo, como parte de un proceso para construir conocimiento serio y riguroso.
4. Resultados de la investigación
4.1. Punto de partida: por qué una nueva ley
Proponer un nuevo modelo de desarrollo rural, habiendo un patrón en marcha,
deja entrever que el marco legal establecido ya no es adecuado a la nueva realidad.
Esta falta de adecuación suele ser consecuencia de un desfase entre la situación
actual y la del momento de su aprobación.
A esta realidad parece atender la aprobación del nuevo documento legal por
parte del Gobierno Vasco, puesto que en su justificación apunta transformaciones
importantes y nuevas tendencias que afectan de lleno al medio rural y a su interacción
con el medio urbano, principalmente alteraciones socioeconómicas y políticas. Entre
las primeras se subrayan razonamientos de tres índoles preferentes como novedosos:
progresiva desagrarización del territorio; desarrollo urbanístico e intensificación de los
flujos poblacionales; creciente apoyo al emprendimiento y la innovación gracias al
desarrollo de las TIC en el medio rural. Y entre las relacionadas con los cambios en el
enfoque político destacan la estabilidad del segundo pilar de la PAC, los programas
Leader y el trabajo en red entre los GAL.
Es en otras fuentes, especialmente presentaciones dirigidas por los responsables
autonómicos a los agentes rurales, donde se realizan otras observaciones, que com-
pletan las relacionadas con las imputadas a la nueva realidad. De todas ellas destaca-
mos dos afirmaciones:
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
1. Reconocimiento explícito de que algunos de los planteamientos previstos en
la Ley de 1998 no han funcionado como preveían, en general, la implicación
de departamentos y entramados públicos ajenos al sector agrario.
2. Evolución heterogénea en sus funciones de las distintas ADR, con un sesgo
excesivamente agrario ligado al desarrollo rural de muchas de ellas.
Las dos afirmaciones suponen una crítica velada a la labor de las dos herra-
mientas preferentes de las que la anterior Ley se valía, la coordinación interdeparta-
mental y la labor de las ADR como instrumentos materializadores de la misma. Unos
grupos que, tal y como señalan los responsables políticos, no han sabido adaptarse a
las exigencias que un medio rural cada vez menos agrario requería.
Describimos a continuación de manera resumida los principales hitos que
marca la LDR, recopilados en función de sus objetivos, zonificación, instrumentos de
actuación y modelo de gobernanza, y que resumimos en tres tablas.
Tabla 1.
Objetivos de la Ley de Desarrollo Rural
En el ámbito de la preservación del espacio rural
I. Ordenación territorial conforme a un modelo que evite despoblación.
II. La sostenibilidad y multifuncionalidad del sector agroforestal.
III. La preservación del medio natural desde una visión rural que compagine la conservación con aprove-
chamiento y disfrute de este entorno por la sociedad.
En el ámbito del fomento y la diversificación de la actividad económica
IV. Fomento del emprendimiento endógeno con nuevos escenarios ligados a la innovación, especial-
mente en contextos digitales y de economía social y circular.
V. Creación de empresas en nichos que presentan potencial de crecimiento: turismo, industria alimenta-
ria, gastronomía, energías renovables…
En el ámbito de la mejora del bienestar y freno a la despoblación
VI. La mejora de las infraestructuras, servicios y equipamientos públicos
VII. El uso de las TIC como vía para mejorar la calidad de vida y el trabajo, así como para mitigar el aisla-
miento.
VIII. Acceso a la vivienda desde un urbanismo respetuoso con las características socioeconómicas, paisajís-
ticas y medioambientales de cada zona.
IX. La preservación del patrimonio, tanto material como inmaterial.
X. La incorporación de la innovación como herramienta de transformación.
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Tabla 2.
Propuesta de tipología de zonas rurales según la Ley de
Desarrollo Rural
a) Zonas rurales periurbanas I: comprenden las zonas rurales enclavadas en el área metropolitana de
las capitales de los tres Territorios Históricos.
b) Zonas rurales periurbanas II: comprenden las zonas rurales más cercanas y con mayor interactuación
con otros núcleos urbanos intermedios.
c) Zonas rurales litorales: comprenden las zonas rurales, no periurbanas, más cercanas al litoral marí-
timo, en las que tanto el sector pesquero como el turístico ejercen de motores económicos.
d) Zonas rurales agrarias competitivas: comprenden las zonas rurales, distintas a las anteriores, con un
buen nivel de desarrollo basado en el sector agroalimentario.
e) Zonas rurales desfavorecidas: comprenden las zonas rurales, distintas a las anteriores, con mayores
déficits estructurales. Serían las zonas de mayor ruralidad.
f) Zonas rurales intermedias: comprenden las zonas rurales restantes no contempladas en las catego-
rías anteriores.
Tabla 3.
Instrumentos de Planificación de la LDR
PDT - Programas de Desarrollo Territorial (7 años).
Son los instrumentos que guiarán la acción política institucional de Gobierno y Diputaciones y regularán las
acciones del resto de instrumentos.
Recogerán políticas, objetivos sectoriales y ejes de actuación orientados al desarrollo socioeconómico de
cada zona rural y se realizará uno por cada objetivo
PCDR - Programas Comarcales de Desarrollo Rural.
Supondrán la plasmación y ejecución de los ejes de actuación prioritarios señalados en los PDT. Su realización
correrá a cargo de HAZI.
La metodología y los procedimientos estarán sustentados en la participación y contribución de los principa-
les agentes públicos y privados representativos.
Las acciones para ejecutar derivadas de las líneas de actuación contempladas en los PCDR se concretarán en
planes de gestión anuales, a elaborar por cada unidad comarcal
PDL - Planes de Desarrollo Local.
Los ayuntamientos de los municipios catalogados como rurales podrán elaborar, con carácter voluntario,
planes específicos que recojan los objetivos estratégicos previstos.
Deberán ser validados por la Comisión de Política Agraria y Alimentaria y de Desarrollo Rural.
Fuente: Anteproyecto de LDR del País Vasco, 2021.
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La gobernanza propuesta se apoya en un órgano de coordinación prioritario, la
Comisión de Política Agraria y Alimentaria y de Desarrollo Rural, responsable de la
coordinación, impulso, ejecución y supervisión de actuaciones estratégicas sectoriales
emanadas de Gobierno Vasco y Diputaciones Forales.
La gobernanza público-privada local queda en manos de LURRALDE, depen-
diente de HAZI, y que firmará convenios de colaboración con las ADR. Entre las ven-
tajas de LURRALDE se resalta favorecer el trabajo coordinado, bajo los mismos
parámetros de gestión en todas las comarcas, interactuar con otras organizaciones
implicadas en el desarrollo territorial e intensificar la captación e impulso de proyec-
tos. Pretende garantizar un enfoque bottom-up más independiente, a través de mesas
de trabajo, nuevos grupos de acción local… y liberar a los ayuntamientos y socios de
la financiación de las ADR.
Analizando las aportaciones de la LDR, en comparación con la anterior, obser-
vamos que básicamente repite objetivos. La anterior norma promovía la consecución
de fines de carácter genérico, como la necesidad de fomentar la multifuncionalidad y
la sostenibilidad del conjunto de su medio rural, preservar sus señas de identidad,
incrementar la competitividad de sus empresas y estructuras económicas, integrar las
normas y actuaciones de las diferentes administraciones y entidades públicas que
afecten al desarrollo de las zonas rurales, y mantener el protagonismo de su desarrollo
en su población. La nueva norma actualiza conceptos, especialmente los relacionados
con la digitalización de la sociedad, pero no incorpora nuevos objetivos, que se van
repitiendo año tras año y programa tras programa (Alberdi, 2016).
La zonificación que propone, presentada a modo provisional, clasifica el terri-
torio en seis zonas diferenciadas. Cada zona, en función de la problemática y diagnós-
tico realizado, requiere una intervención diferenciada, que será apuntada por el PDT y
detallada en el PCDR. La zonificación presentada aporta aspectos novedosos, especial-
mente la categoría de rural agraria competitiva, en referencia al área vitícola de la
Rioja Alavesa. El resto de áreas, de un modo u otro, ya eran recogidas en la clasifica-
ción de las entidades poblacionales que ha regulado el reparto de ayudas las dos últi-
mas décadas, dirigidas desde los diferentes programas orientados a la promoción de
las zonas rurales y pesqueras, sean con fondos propios o europeos (Figuras 1 y 2).
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Juan Cruz Alberdi Collantes
Figura 1.
Tipología de zonas rurales según Anteproyecto de LDR. Año 2021
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
Fuente: Anteproyecto de LDR. Año 2021
Figura 2.
Ruralidad de las entidades del País Vasco según municipio. Año
2022
Fuente: Geoeuskadi. Año 2022
La materialización de la propuesta presentada reconoce errores anteriores, aun-
que no los analiza (CES, 2021; Garmendia, 2021), pero continúa fundamentándose en
la necesidad de reforzar la coordinación entre los diferentes departamentos que pue-
den intervenir en el desarrollo rural y en los presupuestos que posee la Comunidad
Autónoma para hacer frente a un modelo propio de desarrollo rural, tal y como lo
recogía ya en la ley anterior. Ahora pretende ser más ágil, estar más presente en los
organismos que impulsan la coordinación entre departamentos e instituciones, algo
que con la ley anterior no se obtuvo.
Para ello, toma dos decisiones importantes. En primer lugar, resta importancia
a la comarca como ámbito preferente de actuación. La comarca sigue presente en la
nueva LDR, pero como ámbito de aplicación de las políticas decididas en los PDT, que
se organizan en objetivos aportados según cada zonificación. Una comarca puede
contar con más de uno, es decir, con objetivos de desarrollo diferenciados según
municipio.
En segundo lugar, resta importancia al papel que han de cumplir las ADR. Su
papel queda adscrito a unos convenios voluntarios para aplicar unas líneas de actua-
ción decididas en los PDT, no concretadas en el documento ni comentadas a sus agen-
tes en las reuniones celebradas y que generan dudas sobre la que será su labor. Pero
también queda en entredicho la función de los entes locales que integraban sus
estructuras. Se pretende limitar la influencia de las entidades locales en las ADR, se
propone potenciar otras formas de discusión independientes como mesas de trabajo
o nuevos GAL… El hecho de que la gestión de LURRALDE recaiga en HAZI parece pro-
poner más un enfoque descendente que uno ascendente, una política que prima más
ejecutar directrices que potenciar el empoderamiento de la población local.
4.2. Reacciones a la LDR. ¿Qué dicen los agentes locales?
La aprobación de un nuevo documento legal ha de afrontar todo un proceso
antes de su aceptación definitiva en el que, con mayor o menor ahínco, la población
en general y los grupos implicados en particular pueden aportar sus opiniones, aunque
éstas no se vean recogidas en el documento final. Ello genera un debate sugestivo
sobre cómo percibe la población local y sus agentes el futuro de su medio rural y qué
modelo de desarrollo plantean. Sería interesante analizar más pormenorizadamente
qué opinan los diferentes agentes que estructuran la sociedad rural vasca, desde sin-
dicatos agrarios a entidades locales, entre otros, pero la publicación nos obliga a ser
21
Juan Cruz Alberdi Collantes
concisos y a extraer aquellos puntos en los que la mayoría coincide, y que se reflejan
en las alegaciones realizadas al anteproyecto, preferentemente.
El primer aspecto que destacar es que la mayoría de los agentes dejan clara su
postura a favor de un nuevo documento legal, señalando que la elaboración de la ley
es imprescindible para aglutinar voluntades, para poder actuar con previsión y adap-
tarse a las nuevas situaciones que se van produciendo periódicamente, y para trans-
formar la situación actual y ponerla en un entorno diferente. Sin embargo la nueva
LDR no cumple con sus expectativas, agrupando sus afirmaciones en cuatro tipos de
carencias específicas:
• Exposición de motivos. No extrae conclusiones del camino recorrido y no
tiene en cuenta la actuación de las asociaciones y entidades que han venido
trabajando hasta ahora.
• Modelo propuesto. Considera a los agentes rurales como secundarios y
dependientes. Trata de convertir el esqueleto creado hasta ahora en un
complemento, subordinado a otro, entre otras cosas, mediante la cogestión
indirecta de las competencias municipales y la banalización de la interven-
ción de los agentes.
• Tipo de respuesta. El medio rural necesita una respuesta integral y global, así
como un esfuerzo concertado y no subordinado entre instituciones públicas
y agentes diversos. El medio rural exige un proyecto integral, capaz de adap-
tarse a las características de cada ámbito.
• Gobernabilidad. La gobernabilidad compartida debe ser el eje vertebrador de
los proyectos de ley, el empoderamiento de la ciudadanía, las asociaciones y
las instituciones para poder encauzar problemas y retos. Así, dado que el
tema implica a instituciones diversas, la concertación es imprescindible, así
como la participación y colaboración efectiva entre diversos agentes.
Las críticas principales se concentran precisamente en este último apartado. Los
ADR se preguntan cuál será la participación de los entes locales. No conciben el des-
arrollo rural sin la participación municipal ni agentes sectoriales y locales. Desconocen
cuál es ahora su función, qué papel han de cumplir. Para ellos los objetivos, las nuevas
políticas y la innovación en gobernanza son imprescindibles, pero la búsqueda de un
modelo más ágil no justifica que elementos básicos de la política de desarrollo rural,
cogobernanza, transversalidad y participación, sean ahora excluidos.
Los representantes de los agricultores se quejan de que no han tomado parte
en el diseño de la nueva ley de desarrollo rural. No se ha contado con ellos ni como
22
Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
agricultores ni como vecinos. La pérdida de capacidad de decisión preocupa a los
agentes sectoriales. No ven dónde pueden tomar parte y solicitan un modelo de par-
ticipación activa, en el que la población local opine y ejerza.
La consulta a secretarios de entidades locales (Garmendia, 2021) resalta la
ausencia de las ADR en el proceso de aprobación de los Programas de Desarrollo
Territorial, y su escaso papel (colaboración con HAZI). En general, consideran que se
está produciendo una vulneración del reglamento UE 1303/2013, concretamente de su
apartado 3, puesto que confiere a los GAL unas facultades que se las transfiere a HAZI.
Las propuestas de mejora del anteproyecto de Ley no son excesivamente nume-
rosas y se concentran en solicitar un proceso de gobernanza más participativo. La res-
puesta más elaborada parte de las ADR, que se concreta en un documento que analiza
los artículos de la ley y que va proponiendo, pretendiendo ser constructivo, diferentes
modificaciones para que fueran recogidas en el documento que finalmente debería
aprobarse. Todas tienen un denominador común; apostar por procesos participativos,
integrar a los diferentes agentes locales y apoyarse en la comarca como unidad de
acción.
4.3. La respuesta a las alegaciones resalta el carácter direccionalista
de la LDR
Las respuestas aportadas a las alegaciones recibidas por parte de la
Viceconsejería de Agricultura, Pesca y Alimentación del Gobierno Vasco a la LDR acla-
ran muchas de las dudas de la direccionalidad de la política de desarrollo rural que se
quiere impulsar. Ponemos el acento en aquellas cuestiones consideradas fundamenta-
les para nuestra investigación, especialmente aquellas relacionadas con el nuevo
modelo de gobernanza.
1. Respondiendo a las alegaciones relacionadas con los planteamientos jurídi-
cos, los responsables reconocen que la principal aportación del documento
legal es lo que denominan “rural proofing”, el enfoque de vigilancia o lente
rural sobre los planes e iniciativas departamentales de las distintas institu-
ciones, a efectos de alinearse las políticas sectoriales impulsadas por las mis-
mas con los PDT en sus zonas de actuación (Sherry y Shortall, 2019;
Nordberg, 2021). Señalan que esta cuestión estaba ya planteada en la ley
anterior, pero quieren reforzar su aplicación práctica a través de los instru-
mentos desarrollados en la presente propuesta.
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Juan Cruz Alberdi Collantes
2. Las alegaciones relacionadas con la gobernanza local se centraban en el
papel conferido a las ADR. Se establece la necesidad de su vinculación oficial
ligada a un nuevo enfoque de gobernanza, para lo que se organiza un
modelo voluntario de relación público-privada a través de la formulación de
convenios plurianuales de vinculación entre Gobierno Vasco, Diputaciones
Forales y las ADR que voluntariamente lo soliciten. En base a dichos conve-
nios, las ADR quedan sujetas a un régimen de control financiero y de ges-
tión.
3. Ello responde, según los responsables políticos, a un nuevo modelo de
gobernanza local más eficaz y eficiente en la dinamización de proyectos ya
que propicia un funcionamiento más integrado de los servicios en materia
de desarrollo rural realizados por las ADR, con los prestados por la
Fundación HAZI, y elimina la dependencia financiera de las ADR respecto a
los ayuntamientos presentes en sus Juntas.
Las ADR quedan sometidas a un control estrecho por parte de HAZI y pasan a
depender de la financiación de la administración sectorial. La justificación se centra
en primar que prioricen la agilidad, intervención y utilidad sobre otros criterios como
participación o cogobernanza. Para ello, la LDR atiende a la necesidad de optimizar los
recursos disponibles, los reorienta, promueve un enfoque rural más amplio y transver-
sal en comarcas, municipios y entidades locales, y propicia la generación de un mayor
impacto en el territorio de las políticas de desarrollo rural, según lo justifican en la res-
puesta a las alegaciones.
5. Discusión de los resultados
5.1. Necesidad de un nuevo marco legal para ordenar un territorio
desde una visión rural, una decisión compartida
Todo indica que la situación del medio rural del País Vasco es sensiblemente
diferente a la que atraviesan muchos territorios de otras regiones españolas acuciadas
por un problema de despoblamiento y de desestructuración territorial que deja a algu-
nas de estas al borde de su abandono (Pinilla y Sáez, 2017). En términos generales se
24
Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
puede señalar que la mejora en las infraestructuras viarias ha acercado aún más los
espacios rurales y urbanos.
Como ya señalábamos, el habitante rural es partícipe de la situación general
que atraviesa su cabecera comarcal de referencia. Son otros los atributos que diferen-
cian a este medio de su entorno urbano próximo, más territoriales que poblacionales
o económicos, tales como una densidad sensiblemente inferior, un poblamiento dis-
perso y unos usos mayormente agrarios o forestales.
Lo que los datos no reflejan es la profunda transformación a la que está siendo
sometido este medio, tal y como apunta Meneko (2021). La desagrarización de estos
municipios, concejos y entidades rurales es muy acelerada, no hay apenas continuidad
al frente de las labores agrarias, los prados se abandonan y las especies forestales de
crecimiento rápido, gestionadas por empresas ajenas a estos lugares, tienen cada vez
más relevancia. Junto a ello, la política de ordenación urbana implementada ha
supuesto, entre otros aspectos, el alejamiento de los jóvenes rurales (especialmente
por falta de vivienda), el envejecimiento de la población local y la llegada de población
foránea, normalmente urbana, que poco aporta al funcionamiento tradicional de las
comunidades rurales (Ainz y González, 2016).
El enfoque sobre la ordenación del territorio en el País Vasco, eminentemente
urbano (Juaristi, 2009), no ha permitido que el medio rural pueda desarrollarse de
forma equilibrada. No hay una política pública que ponga en el centro un desarrollo
rural sostenible y equilibrado, que contemple a las personas y a los espacios rurales. El
resultado de este proceso no es tanto un abandono, sino una desestructuración de los
territorios y comunidades rurales vascas.
Aunque queda muy diluido en la cantidad de argumentos que se aporta para
justificar la LDR, el nuevo documento legal cita explícitamente la necesidad de aplicar
un enfoque de cohesión y desarrollo que tuviera en cuenta las distintas realidades
territoriales del medio rural, además de apuntar las transformaciones que se están
sucediendo en su interacción con el urbano. Entre los objetivos, más de uno apunta a
la necesidad de acometer acciones desde una visión rural.
Si el diagnóstico expuesto es compartido, también lo es la necesidad de dotar
al medio rural con un nuevo documento legal, como lo han señalado los diferentes
agentes que de un modo u otro han opinado sobre la LDR, en principio, porque el
anterior marco legal no ha funcionado. También se comparten los principios que unos
y otros (instituciones sectoriales, entidades locales, sindicatos agrarios, ADR…) consi-
deran que el nuevo patrón ha de tener. Argumentos como gobernabilidad compartida,
participación, protagonismo e implicación de los agentes locales, transversalidad ins-
25
Juan Cruz Alberdi Collantes
titucional, direccionalidad ascendente… son citados por todos como principios conlle-
vados. Pero el modo en que unos y otros entienden la aplicabilidad de los principios
parece diferente.
5.2. Apuesta por la agilidad y direccionalidad frente a la participa-
ción local y la cogobernanza
Tras comparar los objetivos actuales con los del documento legal anterior se
llega a la conclusión de que la nueva norma actualiza algunos conceptos, especial-
mente los relacionados con la digitalización de la sociedad, pero apenas incorpora
nuevos objetivos. Es más, algunos objetivos han sido deliberadamente retirados de un
documento a otro, precisamente para incidir más en las cuestiones de desarrollo rural
y menos en las de progreso agrario, un aspecto que se le ha achacado ampliamente
por las ADR, por representantes de entidades locales (Garmendia, 2021) e incluso por
instituciones públicas como el CES.
Tampoco el modelo de gobernanza propuesto es totalmente novedoso. Los ins-
trumentos de actuación que ahora propone (PDT, PDCR), a distintos niveles adminis-
trativos, es algo que ya estaba recogido en la anterior ley. Entre estos instrumentos la
variación principal viene de la incorporación de una nueva herramienta para la cola-
boración interadministrativa. Se propone aplicar el enfoque de vigilancia o lente rural
(rural proofing) sobre los planes e iniciativas departamentales de las distintas institu-
ciones, a efectos de alinear las políticas sectoriales impulsadas por las mismas, con los
PDT en sus zonas de actuación, pero se desconoce cómo se va a proceder y, por tanto,
si puede o no ser eficaz.
La principal novedad tangible la encontramos en el modelo de gobernanza
público-privada que propone, dejando su desarrollo en manos de una nueva entidad
(LURRALDE), cuya gestión queda en manos de HAZI, entidad dependiente del Gobierno
Vasco y las Diputaciones Forales, aportando a los GAL o ADR un papel muy secundario
en el nuevo esquema de organización. La justificación de este cambio la encontramos
en las respuestas que el Gobierno Vasco da a las alegaciones presentadas, donde
apuntan claramente que su objetivo es aplicar un nuevo modelo de gobernanza local
más eficaz y eficiente, un funcionamiento más integrado de los servicios en materia
de desarrollo rural. El modelo aprobado transfiere a HAZI unas facultades propias de
los GAL, a los que se debería empoderar y dar el protagonismo en la dinamización,
elección de proyectos y ejecución de los programas de desarrollo rural.
26
Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
El reconocimiento expreso de su condición de entidad subordinada a las direc-
trices de la política sectorial autonómica es una decisión que no sigue las recomenda-
ciones de los expertos, que apuestan claramente por impulsar un enfoque ascendente,
por construir espacios de encuentro, tomar decisiones colectivas, impulsar una cultura
crítica y participativa, con una mirada enraizada en el territorio, apoyándose en el
marco institucional vigente, especialmente en los órganos y agencias de desarrollo
local como principales referentes participativos y conocedores del territorio, como ya
señalaban Pinilla y Sáez (2107), Sáez (2021), Vaquero y Losa (2020), entre otros.
Se puede considerar como un paso atrás en el que queda en evidencia la des-
confianza sobre unos agentes rurales a los que se les impone el deber de implementar
políticas públicas establecidas de arriba a abajo, sin ofrecer posibilidades reales de par-
ticipar en el diseño de dichas políticas. Supone una alteración de conceptos tan reco-
mendados en materia de desarrollo rural como respuesta integral y global, esfuerzo
concertado y no subordinado entre instituciones públicas y agentes, gobernabilidad
compartida, empoderamiento de la ciudadanía…
5.3. ¿Hasta qué punto es extensible el modelo de gobernanza pro-
puesto en el País Vasco a otros territorios y comunidades?
A diferencia de muchas regiones del Sur de Europa, el País Vasco apenas ha
obtenido fondos de desarrollo regional y rural de origen comunitario. La falta de dota-
ción presupuestaria no ha influido en la ordenación de sus estructuras. Las zonas rura-
les llevaban organizándose desde mediados de los ochenta en Asociaciones de
Agricultura de Montaña, estructuras comarcales en las que agentes locales proponían
programas anuales de desarrollo rural, que eran cofinanciados por las Diputaciones
Forales preferentemente.
Esta estructura organizativa sufre un salto cualitativo a finales de la década de
los noventa, una vez que el Gobierno Vasco y las Diputaciones deciden llevar adelante
una política de desarrollo específica para las zonas rurales, fundamentada en las posi-
bilidades y responsabilidades que cada departamento tenía (sanidad, infraestructuras,
educación, agricultura, industria…). Cambia el modo de hacer, el objetivo, pero la
organización se sustenta en las estructuras anteriores, que ahora ven reforzado enor-
memente su papel con la elaboración de programas de desarrollo comarcal (Alberdi,
2010).
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Juan Cruz Alberdi Collantes
Aquel modelo podía haber sido un referente en el desarrollo rural en España. El
acierto inicial de la medida tomada queda en evidencia, entre otros aspectos, en la
posterior adopción del modelo de desarrollo por otras Comunidades Autónomas,
como es el caso de Navarra, en el año 2003 o por la aprobación de la Ley 45/2007 del
Gobierno de España para el desarrollo sostenible del medio rural, apoyada en la cola-
boración interinstitucional y en el Plan de Zona como punto de partida, que provocó
que muchas de las regiones españolas iniciaran su andadura (Aragón, La Rioja, Castilla
y León...).
Pero ni las comunidades que aprobaron una ley específica ni aquellas que
redactaron los Planes de Zona los pusieron en marcha. Tan sólo el Gobierno Vasco
continúa aplicando el contenido legal, pero de una manera muy mermada, fundamen-
tada en los fondos del programa Leader y del PDRS, al igual que lo hacía el resto del
territorio español (Nagore, 2007; Pascual, 2015; Collantes, 2020).
La nueva LDR vasca se fundamenta en argumentos similares a los planteados
dos décadas antes, preceptos que fracasaron en el País Vasco. Pero estos argumentos
vuelven a estar en el candelero una vez que las políticas de desarrollo rural fundamen-
tadas no han obtenido los resultados esperados. Viejos conceptos vuelven ahora a
replantearse: diversificación económica a través de la colaboración público-privada,
gobernanza desde abajo hacia arriba, política de desarrollo regional y no exclusiva-
mente dirigida desde las instituciones agrarias… Como señala Collantes (2021), a su
favor tienen ahora una opinión pública que presiona con más fuerza que nunca para
que se apliquen más y mejores políticas ante la cuestión rural.
Muchos de los planteamientos de la LDR vasca pueden ser adecuados dos déca-
das después, en un momento que parece clave para el futuro de los territorios rurales
españoles. Pero que la operatividad del modelo venga de la mano de una mayor direc-
cionalidad, de arriba abajo, y de un mayor intervencionismo de entidades no locales,
genera muchas dudas sobre su capacidad para garantizar el progreso de las comuni-
dades rurales.
Lo preocupante del ejemplo vasco es la desvitalización a la que someten en su
modelo a los GAL, un hecho que, aunque apuntado desde diferentes perspectivas,
parece que se extiende cada vez más entre las administraciones españolas y las auto-
nómicas, desvirtuando el enfoque LEADER, y las de corte nacional ignorando la
comarca como unidad territorial y a los GAL como socios indispensables para la cogo-
bernanza (Collantes, 2021).
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
6. Orientaciones para un modelo de intervención
muy mejorable, a modo de conclusión
La investigación aporta diferentes conclusiones. La primera de ellas es que la
desestructuración de los espacios agrarios no se produce exclusivamente en la España
despoblada. Otras regiones, próximas a la ciudad, como el medio rural País Vasco, pier-
den agricultores, servicios, vida social y empleo local, y quedan a expensas de un
medio urbano que aporta a estos territorios, en el mejor de los casos, una función
exclusivamente residencial. El resultado es un medio social muy debilitado.
La segunda de ellas está relacionada con la conveniencia del modelo elegido
por las instituciones autonómicas para hacer frente al problema citado, cuya principal
novedad estriba en el modelo de gobernanza público-privada que propone. Su respon-
sabilidad recae en un ente público dependiente de las instituciones sectoriales, HAZI y
no en los GAL, que adquieren ahora un papel secundario. Esta decisión se justifica por
la necesidad de crear un modelo de gobernanza local más eficaz y eficiente. La nueva
ley premia la agilidad, intervención y utilidad sobre otros criterios como participación,
cogobernanza o direccionalidad partiendo de la base.
El modelo aprobado transfiere a HAZI unas facultades que confieren a las ADR,
a las que se debería empoderar y dar el protagonismo en la dinamización, elección de
proyectos y ejecución de los programas de desarrollo rural. No sigue las recomenda-
ciones de los expertos, que apuestan claramente por impulsar un enfoque ascendente
y una cultura crítica y participativa apoyada en el territorio, ni coincide con los llama-
mientos desde Europa a impulsar políticas participativas, sustentadas en la cogober-
nanza.
Es compartida la opinión de que la LDR del País Vasco supone un retroceso res-
pecto al marco legal anterior, al dejar en evidencia la desconfianza sobre unos agentes
rurales a los que se les impone ahora la función de impulsar políticas establecidas de
arriba a abajo, sin ofrecer posibilidades reales de participar en su diseño. Pero es una
ley recién aprobada, que ha de desarrollar buena parte de sus contenidos, y que puede
incluir propuestas que contribuyan a incrementar la participación local. La LDR del
País Vasco debería mejorar este hecho, al menos en los siguientes ámbitos:
29
Juan Cruz Alberdi Collantes
Respecto al modelo de gobernanza público-privado, todas las propuestas que
se presentan caminan en la misma dirección, en la de hacer partícipe, junto a
LURRALDE y a HAZI, a las ADR en la elaboración, gestión y dinamización de los PCDR.
A pesar de su evidente disconformidad con el papel que les aporta la LDR, las ADR no
proponen ni retirar el documento ni sustituir el papel de ninguna de las entidades y
herramientas diseñadas, pero sí quieren ser un agente de referente en la dinamización
de su comarca, un papel que deberían cumplir.
En relación con la propuesta de zonificación, dentro del Plan Estratégico de la
PAC Euskadi (2023-2027), entre las cuestiones abordadas en el ámbito del desarrollo
rural de Euskadi como reflexión general del grupo de trabajo creado para tal efecto y
dirigido por HAZI, se recoge la necesidad trabajar más por objetivos y menos por el
ámbito geográfico de actuación. Ven la necesidad de unificar criterios para todas las
zonas rurales, y que sean los planes comarcales los que primen los objetivos que han
de prevalecer en cada comarca. Atender a estas valoraciones, compartidas por los
agentes que trabajan día a día en el desarrollo rural, supondría que los criterios de
actuación de cada zona no vengan tan limitados por los PDT y dar a los planes comar-
cales mayor opción de proponer lo que es prioritario en ese territorio.
Respecto a la coordinación de la política de desarrollo rural, la LDR propone la
creación de LURRALDE, que queda bajo la tutela de HAZI. Sin romper con este pre-
cepto pensamos que se ha de promover la coordinación entre las diferentes comarcas,
al menos entre las seis en que se divide cada uno de los territorios vascos. La organi-
zación que resulte de la aplicación de la LDR debería impulsar la cohesión de su grupo
de trabajo, tanto ADR como HAZI, y su relación son las instituciones sectoriales. Ello
contribuiría a impulsar la comunicación entre diferentes comarcas, el trabajo en
grupo, unificar criterios y objetivos desde una visión autónoma y local, afrontar retos
de manera conjunta e incluso permitiría organizar determinados servicios y actuacio-
nes que superan el ámbito local. La micro-territorialidad del territorio en estudio per-
mite llegar fácilmente desde la escala local, el caserío, hasta la escala provincial. Pero
también es adecuada para promover una comunicación fluida entre los tres territorios,
con los miembros de HAZI e incluso con los responsables políticos.
En función de los instrumentos de financiación, en el documento de contraste
con las ADR, el grupo de trabajo recogía la opción de que pasar de uno a tres grupos
Leader en el próximo periodo, uno por cada territorio. Esta opción parece a todas luces
recomendable, en primer lugar, porque ayudaría a cohesionar la labor conjunta entre
las ADR y HAZI y, en segundo lugar, porque contribuiría a cambiar el enfoque tradi-
cional del Leader para centrarlo en proyectos más focalizados, más acordes con las
necesidades de cada territorio.
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
Las investigaciones que analizan el desarrollo rural en España parten de una crí-
tica del modelo de desarrollo rural pero no plantean una ruptura con el mismo, sino una
mejora y adecuación a la situación actual, especialmente en lo referente al partenariado
público-privado y a la labor de los GAL. En general, consideran que promover la diversi-
ficación económica a través de la colaboración público-privada y una gobernanza desde
abajo es un principio básico en materia de desarrollo rural y a los GAL como un patri-
monio difícil de construir, pero muy fácil de destruir (Esparcia et al., 2016).
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Hacia un mayor intervencionismo y direccionalidad en las políticas de desarrollo rural: el ejemplo vasco (España)
Extended Abstract
1. Justification, objectives and methodology
After several decades of certain stability, the last years of the new millennium
point to a new context in many rural areas of Spain. This scenario is marked by the
loss of population, accelerating a process of depopulation and leaving many of these
areas on the verge of destructuring and abandonment.
The Basque Country is part of this situation, but only relatively. The
improvement of infrastructures has reduced the distance to the urban area, the rural
municipalities have grown in population, the unemployment figures are reduced and
their population work in the proximity. However, in this approach, rural communities
have become unstructured.
The origin of the new rural development law of the Basque Country (RDL),
approved in May 2022, must be framed in the concern generated by the destructuring
of their rural community. The materialization of the proposal is based on the need to
reinforce coordination between the different departments that can intervene in rural
development. It aspires to be agile and practical, and it proposes, by means of objec-
tives, to direct a policy in which all the structures with the capacity to act are aligned
in its attainment, from the local to the regional ones.
The main objective of this research is to evaluate the convenience of the need
for a new governance model and its possible applicability to other territories, espe-
cially to those rural areas subjected to strong urban pressure.
The gestation of a new pattern does not arise spontaneously. It is preceded by
studies, presentations, contributions, appearances, allegations... in which different
agents contribute to their vision of how rural development should be. It is a moment
rich in contributions that, nevertheless, are rarely published.
Jointly, the contrast with the agents of rural development, especially from the
County Rural Development Associations (RDA), is the methodology prioritized to value
unpublished contributions. The comparison arises from the informal and unstructured
interview, from a relationship of trust and knowledge acquired over the years and
from the habit of sharing information and asking for opinions.
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Juan Cruz Alberdi Collantes
2. Results and discussion of the results
Analysing the contributions of the RDL, in comparison with the previous one,
we observe that it basically repeats its structure
• The new law updates concepts but does not incorporate new objectives,
which are repeated year after year and program after program.
• The proposed zoning does not provide new aspects either. They were already
included in the classification of population entities that has regulated the
distribution of aid for the promotion of rural areas.
• The new law continues to be based on the need to reinforce coordination
between the different Basque Government departments that can intervene
in rural development.
The main novelty lies in the governance model RDL proposes. It downplays the
importance of the county as a preferential sphere of action and the role to be played
by the RDAs. Their role is ascribed to voluntary agreements to apply lines of action
decided by the Basque Administration. In addition, the role of the local entities that
were part of its structure is in question, limiting the influence of local entities in the
RDAs. The management of rural politicy falls to HAZI, an entity dependent on the
Basque Government. That decision shows that Basque Government gives more priority
to executing guidelines than to empowering the local population.
The new RDL does not get the approval of rural agents because it considers the
local administration as secondary and dependent. Neither for the type of response it
provides, because they consider that the rural environment needs an integral and
global response, a concerted and not subordinated effort between public institutions
and different agents. Nor for the model of governance that it proposes, which should
be shared because, involving different institutions, participation and effective
collaboration between different agents is necessary.
The proposals for improvement the law are not excessively numerous and
concentrate on requesting a more participatory governance process integrated by
local agents and supported by the county area as a unit of action.
All rural agents and institutions share the need to undertake actions from a
rural vision. They also share the principles that some of them consider that the new
pattern must have. Arguments such as shared governance, participation, protagonism
and involvement of local agents, institutional transversality and bottom-up
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Towards Greater Interventionism and Directionality in Rural Development Policies: The Basque Example (Spain)
directionality are cited by all as necessary principles. The application of the principles
though is understood differently by some and by others
The recognition of RDA as an entity subordinate to the guidelines of regional
sectoral policy is a decision that does not follow the recommendations of the experts.
They are clearly committed to promoting a bottom-up approach, encouraging a
critical and participatory culture, with a view rooted in the territory and relying on the
existing institutional framework, especially in local development agencies.
Despite this, many of the approaches of the Basque RDL may be appropriate
two decades later, at a time that seems key for the future of the Spanish rural
territories, especially the proposed inter-administrative collaboration. But the fact
that the operability of the model drives greater directionality, from top to bottom, and
of a greater interventionism of non-local entities, generates many doubts about its
capacity to guarantee the progress of rural communities.
3. Conclusions and future directions
The research provides different conclusions. The first of these is that the
destructuring of agrarian spaces does not occur exclusively in depopulated Spain.
Other regions, close to the city, such as the rural area of Basque Country, are at the
expense of an urban environment that provides these territories with an exclusively
residential function. The result is a weakened social community.
The second conclusion is related to the appropriateness of the model chosen by
the Basque Government to deal with the aforementioned problem. The new law rewards
agility, intervention and utility over other criteria such as participation, co-governance
or directionality from the bottom up. It does not follow the recommendations of experts
who are clearly committed to promoting a bottom-up approach and a critical and
participatory culture based on the territory, nor does it coincide with the calls from
Europe to promote participatory policies, based on co-governance.
But it is a recently approved law, which has to develop much of its contents,
and which may include proposals that contribute to increase local participation. The
RDL of the Basque Country should improve this fact, at least in the following areas:
Regarding the public-private governance model, the Law should involve the
RDAs in the preparation, management and dynamization of the County Rural
Development programs.
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Juan Cruz Alberdi Collantes
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Towards Greater Interventionism and Directionality in Rural Development Policies: The Basque Example (Spain)
In relation to the zoning proposal, the Law must unify criteria for all rural areas
and the county plans must be the ones that prioritize the objectives that must prevail
in each county.
In relation to the coordination of rural development policy, a step must be
taken to promote coordination between the different counties as a way of facing
challenges jointly.
In terms of financing instruments, the option of moving from one to three
Leader groups in the next period, one for each territory, seems clearly advisable
because it would help to focus on targeted projects, more in line with the needs of
each territory.
The research that analyses rural development in Spain starts from a critique of
the rural development model. It does not propose a break with it, but rather an
improvement and adaptation to the current situation. They consider that promoting
economic diversification through public-private collaboration and bottom-up gover-
nance is a basic principle in rural development.
